1905년 11월 9일 특명전권대사로 한국으로 부임한 이토 히로부미[伊藤博文]는 10일에 한국을 일본의 보호국으로 한다는 일본 정부의 신협약안(新協約案)을 외부대신 박제순(朴齊純)을 통해 대한제국(大韓帝國) 정부에 전달하였다. 이토는 하세가와 요시미치[長谷川好道]와 함께 3차례에 걸쳐 고종(高宗, 재위 1863∼1907)을 만나 압박하였으나, 고종의 거부로 성과를 거두지 못했다.

이토 히로부미는 11월 16일 정동(貞洞)의 손탁호텔로 참정대신(參政大臣) 한규설(韓圭卨, 1848~1930)을 비롯해 여덟 명의 대신(大臣)을 모아, 그들을 위협하여 협약 체결을 강요하였다. 하지만 참정대신 한규설은 분명히 반대 의사를 밝혔고, 법부대신(法部大臣) 이하영(李夏榮, 1858~1919) 등도 공식 회의에 부쳐 토의해 결정해야 한다며 의견 개진을 거부하였다. 11월 17일 경운궁(慶運宮)에서 일본군이 에워싸고 위협하는 상황에서 어전회의(御前會議)가 열렸지만, 한규설 등이 반대 의사를 강하게 주장하여 결론을 내리지 못하고 폐회되었다. 하지만 이토 히로부미와 일본공사(日本公使) 하야시 곤스케[林權助], 일본군 사령관 하세가와 요시미치[長谷川好道] 등은 폐회하여 돌아가는 대신들을 강제로 다시 소집하였고, 고종의 알현(謁見)을 요구하였다. 고종은 이토 히로부미의 알현 요구를 거절했지만, “정부 대신과 협력하여 조처하라”며 책임을 대신들에게 미루었다. 이토와 하야시 등은 일본 헌병 수십 명과 함께 회의장에 들어가 대신 각각에게 가부(可否) 결정을 강요하였다. 일본의 강압(强壓)에도 한규설은 반대 의사를 굽히지 않았으며, 탁지부대신(度支部大臣) 민영기(閑泳綺, 1858~1927)와 법부대신(法部大臣) 이하영(李夏榮, 1858~1919)도 한규설에 동조하여 반대하였다. 하지만 학부대신 이완용(李完用, 1858~1926), 군부대신(軍部大臣) 이근택(李根澤, 1865~1919), 내부대신 이지용(李址鎔, 1870~1928), 외부대신(外部大臣) 박제순(朴齊純, 1858~1916), 농상공부대신(農商工部大臣) 권중현(權重顯, 1854~1934) 등은 고종(高宗)에게 책임을 떠넘기며 조약 체결에 찬성하였는데, 이들을 을사오적(乙巳五賦)이라 한다.

이토 히로부미는 8명의 대신 가운데 5명이 찬성하였으므로 조약 안건이 가결되었다고 선언하였다. 그리고 조약 체결에 찬성한 다섯 대신만으로 회의를 다시 열어 외부대신 박제순과 특명전권공사하야시 곤스케[林權助]를 한일 양국의 대표로 하여 조약을 체결하였다.