녹색성장에서 녹색전환으로-이명박 정부 ‘저탄소 녹색성장’ 전략에 대한 비판적 검토

이상헌(한신대학교 교양과정 교수)

1. 들어가는 말

화석연료의 집약적인 이용에 기초한 현대적 산업시스템은 자본주의 혹은 사회주의라는 체제적 차이를 떠나서 공히 지구온난화와 이에 따른 전지구적인 기후변화를 초래하였고, 그 범위와 정도도 심각한 수준에 이르고 있다. 따라서 (특정한 대응 방식의 배후에 있는 동기가 어떠하든지 간에) 기후변화에 대한 적절한 대응이 절실하다는 점에 대해서는 거의 대부분의 국가와 시민사회가 동의하고 있는 것으로 보인다. 그동안 국제사회에서는 OECD등 선진국 중심으로 기후변화협약(UNFCCC), 그리고 교토의정서(Kyoto Protocol)라는 구속력 있는 기후변화대응(주로 시장 메카니즘을 활용한 유연한 온실가스 감축 방안) 노력을 경주해왔으나, 한국은 OECD국가임에도 불구하고 산업구조를 비롯한 경제적 여건 상 개도국의 지위를 유지하며 기후변화에 소극적으로 대응해왔다. 그러다가 지난 2008년 8월 15일 8.15 경축사에서 이명박 대통령은 전지구적인 기후변화에 대한 대응책으로서 ‘저탄소 녹색성장’ 전략을 천명하였다. 그리고 저탄소 사회 신성장동력으로서 청정에너지, 녹색기술 및 산업을 부각시켰으며, 에너지 자립율 및 신·재생에너지 보급 비율을 제고하겠다고 하였다. 즉, 기후친화산업을 신성장동력으로 육성(2012년까지 년 10조원 규모)하여 현재의 에너지-경제-기후-생태계 간의 악순환을 선순환으로 바꾸겠다는 장기적 전략을 제시한 것이다. 또한, 경기침체와 실업의 문제도 해결하기 위해 신재생에너지 산업 등 환경산업에 대한 대규모 공공투자를 추진하려는 그린 뉴딜(Green New Deal)도 제안하였다. 기후변화협약 논의과정에서 늘 애매모호한 태도로 국제시민환경단체의 비난을 받아온 한국이 기후변화대응에 적극적으로 동참하겠다는 의지를 본격적으로 표명한 것이라고 할 수 있다.

그러나 ‘그린 뉴딜 정책’을 포함한 ‘저탄소 녹색성장’ 전략은 아직 형성중인 전략이고는 해도 기후변화 대응이 갖는 패러다임적 전환에 대한 불충분한 인식, ‘성장이라는 이슈’에 대한 근원적인 성찰의 부재, ‘저탄소’, ‘녹색’, ‘성장’ 개념들 사이의 충돌, 환경부하가 큰 하드웨어 개발 중심의 정책, 정책수단 실효성의 불충분한 담보, 전략 추진 수단들 간의 상충, 근거법률의 법리적 오류, 거버넌스나 의견수렴을 비롯한 정책 추진 과정상의 문제 등 심각한 문제점들을 안고 있는 것으로 판단된다. 따라서 이러한 문제점들을 공개적이고 심층적으로 논의하고, 필요한 경우 전면적인 궤도수정도 고려해야만 할 것으로 보인다. 이 글에서는 저탄소 녹색성장, 그린 뉴딜 정책의 내용들을 간략하게 소개하고, 이 전략과 정책들에 내재되어 있는 중대한 문제점들을 드러냄으로써 향후 우리가 저탄소 사회로 가기 위해 고려하고 논의해야 할 내용이 무엇인지를 가늠해보고자 한다. 따라서 이 글의 목적은 폐쇄적인 주장을 일방적으로 제기하는 것이라기보다는, 더 확대된 참여와 숙의(deliberation)를 위해 필요한 의제(agenda)의 제기라고 보는 것이 적절하다고 하겠다.

2. ‘저탄소 녹색성장’과 ‘그린 뉴딜’에 대한 개략적 이해

이명박 정부의 등장은 경제성장에 대한 강력한 열망을 바탕으로 가능했다. 이에 화답하기 위해 이 정부는 이른바 ‘747’공약이라고 하여 매년 7%라는 어마어마한 경제성장률을 달성하겠다고 선포를 하였다. 그러나 전세계적으로 고유가 상황이 지속되고, 금융위기가 심화되면서 이명박 대통령은 ‘기후변화대응종합기본계획’(2008)의 수립과 더불어 ‘저탄소 녹색성장’이라는 새로운 그러나 실제로 새롭다고 보기에 어려운 ‘성장’ 전략을 제시하였다. 기후변화에 대응하는 저탄소 사회를 이룩하기 위해 신성장동력으로서 청정에너지, 녹색기술, 및 산업을 부각시키겠다는 것이다. 그리고 이를 위해서 에너지 자립율 및 신재생에너지 보급 비율을 제고하고, 2020년 3,000조원의 녹색기술시장을 선도하며, 그린홈 100만호 프로젝트를 추진하고, 그린카(green car)를 육성하여 세계 4대 그린카 강국으로 도약하겠다는 것이다. 정부의 발표에 의하면 ‘저탄소 녹색성장’ 전략은 몇 가지 특징이 있다.

우선 기존의 요소투입 성장모형과 달리 탄소저감정책과 친환경정책을 통해 경제성장과 환경훼손의 탈동조화(decoupling)을 추구한다는 것이다. 즉, 자원이용의 효율성을 최대화하면서도 환경오염은 최소화하겠다는 것이다. 국가에너지 기본계획의 녹색성장 5대 비전은 아래의 <표 1>처럼 정리될 수 있다.

출처: 이창훈, 2008, “녹색성장전략과 녹색성장포럼 운영방안”

그런데, 주목할 것은 신·재생에너지보급률이 2030년에 11%로 획기적으로 늘어난다는 점이다

2030년에 신·재생에너지 보급률을 11%로 늘리는 데는 약 111조원이 소요될 것으로 정부에서도 예상하고 있다. 그러나 최초의 국가에너지기본계획에서는 같은 년도에 보급률을 9%로 전망하였다. 한편, 설비투자 100조 원 중에서 72조 원을 민간투자로, R&D 투자 11.5조원 중에서 민간투자가 4.2조원이 될 것이라는 전망을 내놓았지만 구체적인 재원확보 방안에 대해서는 아직 제시되지 않았다.

녹색성장전략은 녹색기술에 대해 대단히 많은 비중을 두고 있고, 특히 기후변화대응 기술과 기후친화산업을 전폭적으로 지원하고자 한다. 특히 원자력발전이 운전 중에 이산화탄소 배출이 없다는 점을 근거로 들어 이를 집중적으로 육성하려고 한다. 또한 원자력발전의 연장인 핵융합기술도 성장동력으로 삼아서 지원하고자 한다. 물론 이 외에도 자원탐사기술이나 신재생에너지기술, 청정생산기술 등 다른 기술도 전면적으로 지원하겠다고 한다.

녹색성장의 또 다른 특징은 일자리 창출전략이라는 점이다. 이는 신·재생에너지가 고용효과가 기존의 화석연료기반의 에너지 산업에 비해 높기 때문이다. 예컨대 태양에너지 이용분야는 약 7배-11배 정도가 높아서 독일의 경우 태양광 에너지에서 10만명, 덴마크는 풍력터빈에서 2만명의 고용을 창출했다고 한다. 우리는 녹색성장을 통해 2030년까지 약 95만명의 일자리 창출을 하겠다는 것이며, 우선 2012년까지 그린 사회적 기업 400개를 육성하여 약 2만개의 신규 일자리를 창출하려는 것이다.

국토공간이용 측면에서 녹색성장은 저비용, 친환경 녹색 인프라(Green Infrastructure)구축을 목표로 한다는 특징을 갖고 있다. 즉, 에너지 절약형 대중교통 활성화, 자연과 문화가 조화된 경관도로 조성, 자전거전용도로 확충을 통한 자전거 교통분담률(현재 1.2% 수준) 제고 등이 추진될 전망이다. 태양열, 지열, 풍력 등을 활용하는 그린홈, 그린빌딩도 확대될 것인데, 이를 통해 기존 에너지 소비량의 40-55%를 절감할 수 있을 것으로 예상된다. 뿐만 아니라 저탄소, 생태기반 녹색성장도시 조성(컴팩트 도시, compact city) 및 국토공간의 저탄소 녹색성장 구조화를 추진하겠다고 한다.

녹색성장전략에서는 소비자의 역할도 강조하고 있다. 에코라벨링, 기업환경정보 공시제도 등 제품 및 기업의 정보 공개를 강화하고, 소비자 주권의 실질적 실현 및 녹색제품에 대한 구매를 유도하겠다고 한다. 그리고 기후변화 대응에 대한 국민적 공감대를 형성하고 생활 속에서이를 실천하는 생활문화(자전거타기, 에너지 및 물 절약 등)를 정착시키기 위해 초․중등학교 교과서에 녹색성장 개념을 반영하고 이를 강화하겠다고 한다.

뿐만 아니라 녹색성장을 문화정책으로 자리매김하기 위해 미디어와 교육을 활용하여 녹색 문화(green culture)운동을 확산하는데, 생태문화교육 및 국립자연사박물관 프로그램 운영, 기후변화노래보급 등 놀이와 배움을 접목한 체험교육기회를 확대하겠다고 하였다. 그리고 생태문화도시 모델을 개발하고 신재생에너지 생산지를 관광자원화하겠다고 한다.

앞서 살펴본 원본 녹색성장과 마찬가지로 환경친화적 세제 개편을 통해 환경보전과 자원절약을 유도하고, 일자리를 창출하겠다는 계획도 마련하였다. 즉, 온실가스 배출 등 환경오염에 대한 세금은 강화하되 소득세를 일부 감면하는 것을 통해 조세 중립성을 유지하겠다는 것이다.

그런데, 저탄소 녹색성장의 구체적인 실현 방식이라고 할 수 있는 그린 뉴딜은 애초에 발표된 신재생에너지에 대한 강조와는 다른 모습을 하고 있다. 그린 뉴딜은 2009년에서 2012년까지 총 50조원을 투자하여 95.6만개의 일자리를 만들겠다는 것인데, 토목사업 위주로 구성되어 있다. 4대강 살리기, 녹색교통망 확충, 그린홈, 그린스쿨 사업 등 9개 핵심사업에 39.4조원을 투자하여 70.3만개의 일자리를, 재해예방 및 훼손산림 복원, 재해위험지구 정비, 바이오매스 에너지화 등 27개 연계사업에 10.7조원을 투입하여 25.3만개의 일자리를 창출하겠다는 것이다(도건우 외, 2009). 이처럼 그린 뉴딜사업이 토목사업 위주로 되어 있기 때문에, 주로 단순노무직 위주로 일자리가 창출되는데, 향후 녹색산업의 성장에 따라 이들이 그린칼라(green collar)로 바뀔 수도 있다고 한다.

주목할 것은 그린 뉴딜이 제안되면서 녹색성장 전략의 구체적 실천방안으로 나왔던 ‘그린에너지 산업성장전략’에 포함되었던 신재생에너지를 포함한 9개 분야에 5년간 3조의 예산을 투자해 2012년 10만 5천개의 일자리를 창출하겠다는 계획은 ‘그린 카 기술개발’에 1,936억원, ‘바이오에탄올의 자동차 영향평가 및 기술개발 사업’에 30억원을 제외하고는 누락되었다는 점이다(김은경, 2009).

4. ‘저탄소 녹색성장’에 대한 비판적 평가

1) 녹색성장 개념과 지속가능발전 개념

엄밀하게 규명하기는 어렵지만, 녹색성장이라는 용어는 2000년도에 발간된 영국의 보수적인 경제지 Economist에서 처음으로 소개되었다고 한다(미래기획위원회, 2009). 한편, 우리나라에 녹색성장의 개념이 공식적으로 등장한 것은 2005년 3월 서울에서 개최된 ‘제5차 환경과 개발 장관회의’(Ministerial Conference of Environment and Development)라고 볼 수 있다. 이 회의에서 환경적으로 지속가능한 경제성장을 ‘녹색성장’(Green Growth)이라 지칭 하고, 이에 대한 장관선언을 채택하였다. 그리고 이러한 성장전략과 방법을 아시아 태평양 지역에서 널리 진작시키기 위해 ‘유엔아시아․태평양지역경제사회이사회’(UNESCAP)와 우리나라 환경부가 주축이 되어 ‘녹색성장을 위한 서울이니셔티브 네트워크’(Seoul Initiative for Green Growth Network)를 구성하기로 합의하였다.

이 회의에서 제시된 녹색성장 개념은 환경 자체를 보호한다거나 사후처리방식(오염처리 등)에 주목하기 보다는 성장 방식을 녹색화하자는 것이다. 즉, 현재의 성장 방식은 생태적 수용가능성을 초과하는 방식이기 때문에 개발 방식 자체를 바꿔야 한다는 것이다. 특히 아시아․태평양 지역은 2006년 현재 기초소요를 충족하지 못하는 세계 빈곤 인구의 2/3가 거주하고 있고, 안전하지 않은 음용수를 먹는 사람이 6억명 이상, 위생시설이 없는 인구가 19억명, 전기나 현대적인 에너지 서비스를 받지 못하는 인구가 8억명에 달하는 그야말로 빈곤한 지역이다. 따라서 최소한의 기초 소요를 만족시키고 삶의 질을 보장받기 위해서는 경제성장이 필요한 지역이지만, 동시에 생태적 수용능력 자체도 상당히 취약한 지역이다. 따라서 생태적 압력을 최소화하면서 경제성장을 추구하는 전략이 필요하다고 할 수 있다. 그렇기 때문에 녹색성장의 핵심적인 개념은 ‘생태적 효율성’(ecological efficiency)이라고 할 수 있다. 생태적 효율성이란 자원을 효율적으로 쓰면서(즉, 자원을 적게 소모하면서도 부(wealth)나 가치는 더 많이 생산하는 방식) 동시에 오염을 최소화하는 것을 의미한다. 그러면 어떻게 생태적 효율성을 높일 수 있는가? 녹색성장이 추구하는 방식은 시장 메카니즘을 적극 활용하는 것이다. 경제성장 과정에서 발생하는 생태적 비용을 시장가격에 내부화하고, 경제성장과 환경훼손의 비동조화(decoupling), 즉, 환경을 훼손하지 않으면서도 경제성장을 추구하는 방식을 선택하며, 환경세 혹은 환경친화적 세제개혁 등을 통해 소득에 세금을 부과하는 대신 (환경을 오염시키는)제품에 세금을 부과하는 방식을 취하는 것이다.

이처럼 2005년에 공식화된 녹색성장의 개념은 세계에서 가장 빈곤한 지역이라고 할 수 있는 아시아․태평양의 현실적 상황을 고려한 실용적인 성장 전략이라고 할 수 있으며, 지속가능발전보다는 오히려 후퇴된 개념이라고 할 수 있다. 왜냐하면 지속가능 발전의 세 가지 축인 경제(성장), 환경(보존), 사회(정의, 통합) 중에서 경제와 환경의 조화만을 추구할 뿐, 사회정의의 문제 혹은 환경피해의 계층적 집중 문제나 특정 지역적 집중 문제 같은 사회적 측면에 대한 고려는 빠져있기 때문이다.

물론 녹색성장이라고 하는 대단히 전략적인 개념에 비해 지속가능발전 개념은 모호하다. 그러나 그러한 모호성 때문에 사회 각계 각층의 다양한 의견이 수렴될 수 있고, 민주적인 거버넌스 구조를 통해 지속가능한 사회를 만들어 갈 수 있는 장점이 있기 때문에 유리한 측면도 있다. 녹색성장은 민주주의에 대해 크게 관심을 보이지 않지만, 지속가능한 발전은 민주주의를 반드시 담보해야 하기 때문에 우리의 상황에서 더 필요한 담론은 장기적으로 지속가능발전 담론이라고 할 수 있다.

2) 기후변화 대응의 패러다임 전환적 성격에 대한 불충분한 인식

기후변화 문제는 사실 기존의 산업문명에 대한 심각한 도전을 제기하고 있는 문제다. 즉, 자본주의와 사회주의라는 체제적 차이를 넘어서서 화석연료의 집약적인 사용방식에 근거한 산업 발전 양식, 경제성장 방식, 그리고 산업적 생활양식과 문화, 의식구조 전반에 걸쳐 문제제기를 하고 있는 것이다. 거칠게 말하면 이대로 갈 경우 경제 성장의 토대 자체가 붕괴될 수 있다는 메시지이다. 이러한 메시지의 함의는 성장의 내용을 바꾸는 것만이 아니라 성장 패러다임에 대한 철저한 반성, 즉 '녹색전환'(green transformation)을 촉구하는 것이다. 그러나 현재 제시된 녹색성장전략은 이러한 근본적인 차원에서의 반성이라고 보기에는 미흡하다고 판단된다.

지난 한 세기동안 자본주의 체제를 선택한 여러 나라들은 미국을 기점으로 하는 ‘경제성장우선주의’(growthmanship)를 신봉하게 되었다. ‘경제성장우선주의’라는 단어는 “모두가 경제 성장에 몰두했고, 그 결과 경제 성장이 서구 산업 세계 전역에서 정치적 의제와 공론을 지배하게 된 상황을 한 단어로 집약한 것”이라고 할 수 있다(스페스, 2008: 177). 그러나 그 경제성장우선주의는 더 이상 유지되기 어려운 상황이다. “동화처럼 근사한 경제 성장을 눈 앞에 둔 21세기의 초입에서 우리는 끔찍한 사실에 직면하고 있다. 서구에서는 지난 50년 동안 높은 수준의 경제 성장이 지속되었다. 평균 실질소득이 몇 배나 증가한 것이다. 하지만 사람들 대부분의 삶의 만족도는 이전에 비해 더 나아지지 않았다. 우리가 더 나은 삶을 살기 위해 성장을 추구하는 것일 뿐이라면 우리는 실패했다...(중략)...현대 사회에서 성장의 역할을 분석하면 할수록 성장에 대한 우리의 집착은 물신숭배처럼 보인다. 마법의 힘을 지녔다며 생명도 없는 물체를 경배하는 것이다”(스페스, 2008: 171).

사실 우리가 추구해야 할 것은 행복과 만족이지 성장이 아니다. 성장은 행복과 만족을 달성하기 위한 수단이며, 만일 이 수단이 행복과 만족을 가져다주지 못한다면 수단을 바꾸거나 버려야 한다. 우리의 경우 절대빈곤으로 고생하던 60-70년대에는 성장 자체가 복지정책의 일환으로 기능했고, 사회적 안전망을 확보해주는 방편이었다. 그러나 경제성장을 최우선으로 생각하는 정책을 계속 고수해온 결과 양극화를 더 심화시키고 불만족이 늘어나고 있다면 성장이라는 수단에 대해 재고해야 한다. 더군다나 우리가 지금까지 추구한 경제성장 방법은 수출중심의 경제운용시스템이었기 때문에 내수가 튼튼한 경제 구조라고 할 수 없다. 최근의 미국발 경제위기를 통해 우리가 목격한 것은 우리가 대외적인 변수에 너무나 쉽게 휘둘릴 수 밖에 없는 허약한 경제구조를 가지고 있다는 것이다. 따라서 이러한 경제 운용 방식이 앞으로 지속가능한지에 대해서도 점검해봐야 한다. 그럼에도 불구하고, 여전히 수출중심적인 경제시스템을 유지하면서 내다 팔 수 있는 아이템만 바꾸겠다는 것은 대단히 걱정스러운 현실 진단이 아닐 수 없다. 게다가 녹색성장을 달성하기 위한 수단으로서 제시된 그린 뉴딜 사업은 여전히 4대강 사업이라든가, 고속철도 사업 등과 같은 하드웨어 중심적 개발방식을 고집하고 있는데, 이것은 토목공사에 필수적인 자재들이 철근, 시멘트 등과 같이 온실가스를 다량으로 배출하는 품목들이라는 점을 고려해본다면 저탄소라는 표어에도 어울리지 않고, 성장에 대한 성찰에서도 동떨어진 것이다.

성장에 대한 진지한 성찰이 미흡한 점은 공간에 대한 고려가 거의 없다는 데서도 나타난다. 실제로 저탄소사회, 저탄소경제로 가기위해서는 물류와 운송에 대한 발상의 전환이 매우 중요하다. 현재 녹색성장 전략은 수송 연료를 친환경적인 연료로 대체하려는 고려나 탄소중립도시 구축 등의 계획만 있을 뿐 온실가스를 적게 유발하는 국토공간구조를 어떻게 만들 것인가에 대한 고민이 부족하다. 중앙집중식으로 형성되어 있는 전국적 물류와 운송 시스템은 이미 그 자체로 온실가스를 대량 발생시키는 공간구조라고 할 수 있다. 따라서 온실가스를 줄이기 위해서는 지역중심적인 운송 및 물류 시스템으로 재편하는 것을 적극적으로 고려해봐야 한다. 즉, 에너지, 물, 식량 등이 지역에서 생산되고 소비되는 시스템과 이러한 시스템을 지원하는 공간구조를 형성하는 것이 적극적인 의미에서의 기후변화 대응이며, 저탄소 사회로 가기위해 대단히 중요한 전환의 계기가 되는 것이다. 물론, 녹색성장을 홍보하기 위해 미래기회위원회에서 펴낸 『녹색성장의 길』에 보면 분산형 전원시스템으로 가는 것이 바람직하다고 나와 있기는 하다. 그러나 그렇게 말하면서도 중앙집중적 전원시스템인 원자력 발전을 더 확대하려 한다는 것은 서로 모순되기도 하고, 진정성을 의심받을 수 밖에 없다. 다시말해서 현재의 온실가스 다량 배출 시스템은 그대로 두고 시스템 운영에 필요한 에너지원만 다른 것으로 바꾸는 것은 새로운 시장을 창출해서 계속 성장을 하겠다는 것일 뿐, 성장에 대한 근본적인 성찰을 동반하는 녹색전환이 되기는 어려운 것이다.

3) 상충되는 정책기조와 불분명한 책임주체

녹색성장 전략은 그동안 정부가 지향하던 정책기조와 상반되는 측면이 존재한다. 분명히 MB정부는 신자유주의적 이데올로기에 기초하여 시장 메카니즘에 의존하는 경제운영을 지지하는 정부인데, 녹색성장전략과 관련해서는 대단히 강력한 정부개입 의지를 천명하고 있다. 서로 조화되기 어려운 정책 기조를 유지한다는 것은 정책 추진 과정의 결정적인 순간에는 결국 아무도 책임지지 못하는 결과를 초래할 가능성이 높다. 예컨대, 이미 언급했지만 신재생에너지 보급목표(2030년까지 11%, 2050년까지 20%)를 달성하기 위해 필요한 돈은 설비투자 100조원, 연구개발(R&D) 투자 11.5조원인데, 이 가운데서 민간 재원투자가 각각 72조원과 4.2조원이 필요하다고 한다. 거의 민간 재원투자에 의존한다는 이야기이다. 그러나 기업이 과연 이런 투자를 할 능력과 의지가 있을까? 최근 경제위기로 경기가 침체되고 아직은 재생가능에너지 시장의 전망이 불투명한 상황에서 기업이 투자하기는 쉽지 않을 것이다. 기업이 투자를 꺼릴 경우 신자유주의적 이데올로기를 신봉하는 정부가 이 정책을 강력하게 추진하기도 어렵다.

기금을 활용해서 재원을 마련한다는 계획도 있지만, 우리나라의 기금 운영 실적은 매우 형편없다. 특히 국민연금의 운영실적은 거의 무사안일 수준으로 채권에만 매달려서 장기적으로 손해를 보고 있는 수준인데(정광모, 2008), 과연 기금 운영을 잘 해서 재원을 마련할 수 있을 것인가? 게다가 신재생에너지 보급에 대한 정부의 의지도 사실 의심스럽다. 현재 신재생에너지를 확대하기 위해 추진하고 있는 발전차액지원제도도 정부의 예산 고갈을 이유로 의무할당제로 전환하겠다고 하여 에너지관련 시민단체들이 문제제기를 하고 있는데, 과연 재생에너지 보급을 위한 재원을 마련하려고 할까?

또한 저탄소 녹색성장’전략안에는 기후변화대응을 구실로 그럴 듯 해 보이는 내용은 일단 모두 들어가 있다. 그리고 거의 전 부처에서 모두 녹색성장 정책을 내놓는데, 그러다보니 사업 주체들 간의 책임소재가 불분명한 경우가 많고, 전체적으로 이 전략을 책임지고 이끌어갈 주체가 어디인지가 모호하다. 특히 기후변화대책 같은 경우는 긴밀하게 연계되어 있기 때문에 추진 사업이나 정책들이 서로 상충하지 않도록 조율하고 책임성 있게 추진할 컨트롤 타워가 필요한데, 현재 그것이 분명하지 않다. 2009년 2월에 입법예고 된 ‘저탄소 녹색성장기본법’(안)에도 저탄소녹색성장을 주관할 주관부서에 대해서는 하위법령에 위임되어 있어서 컨트롤 타워가 누가 될 지에 대해서는 알 수가 없으며 향후 갈등이 발생할 소지가 있다. 기후변화 대책과 관련하여 정부 내에서 가장 쟁점이 되었던 것이 배출량 보고, 온실가스 통계작성, 배출권 거래제 운영, 국가 보고서 작성 등과 같은 기후변화대책의 핵심업무를 어느 부서가 담당할 것인가 하는 문제인데, 이 문제를 법률안에는 막연하게 ‘정부’라고만 되어 정리가 안된 채로 남아 있다. 그냥 각 부처별로 알아서 잘 하거나 국민 개개인이 알아서 잘 실천하면 되는가? ‘저탄소 녹색성장’전략도 강준만 교수가 “각개약진 공화국”이라고 이름붙였던 한국사회의 특성을 반영하고 있는 것인가?(강준만, 2008). 이러한 사정을 두고, 보수적인 프랑스의 지식인 기 소르망은 “한국 정부가 5년 동안 99조원을 투자할 22개 신성장분야를 확정·발표했는데 이는 경제와 샤머니즘(무속신앙)의 중간쯤 되는 것"이라고 냉소적인 평가를 내린바가 있다.

4) 녹색성장전략이 경제위기의 대안이 될 수 있는가?

녹색성장전략이 현재의 성장방식에 대한 근본적인 성찰을 담지 못하고 있다는 점을 차치하고서, 실제로 현재의 경제위기를 정확하게 원인 진단하고, 현실적인 대안을 제시하고 있는지에 대해서도 미흡한 측면이 있다. 녹색성장을 추진할 수 있는 구체적인 실천방안으로 제시된 그린 뉴딜은 공공사업을 통한 경기부양을 시도하고 있는데, 이러한 경기부양정책은 과거 미국의 뉴딜 정책에서도 실효성이 없다는 평가를 받았으며, 제시된 공공사업들(4대강 정비사업, 고속철도 조기완공 사업 등)은 환경파괴적 요소가 많아서 녹색과 동떨어진 것으로 보인다.

1930년대 미국의 루즈벨트 대통령이 제안했던 뉴딜의 핵심은 대규모 토목공사가 아니라 총체적인 경제사회 개혁이었다. 폴 크루그만(Paul Krugman)이 강조하듯이 뉴딜정책은 ‘대압착’(Great Compression) -부유층과 빈민층 사이의 격차를 최대한 줄이는 규제와 사회보장제도의 실시-을 통해 시장경제의 안정과 균형을 추구하여 거시경제지표를 안정시키고 중산층 중심의 경제를 형성하려는 시도였다(Krugman, 2007). 여기에는 금융통화개혁(금본위제 철폐, 중앙은행의 최후대부자 기능강화, 상업은행과 투자은행의 분리), 기업개혁(불공정 경쟁 제거), 사회보장정책(실업부조), 노동개혁(단체교섭권 보장, 최저임금 규제, 아동노동금지)등이 포함되었다(유종일, 2009). 뉴딜 정책에서 공공사업을 통한 경기부양은 일부였을 뿐만 아니라 그 당시에도 성공적이라는 평가를 받지 못하였다.

그런데 MB정부에서 추진하려고 하는 4대강 정비사업은 이름은 ‘살리기’ 사업이라고 하지만, 4대강이 아니라 건축업을 하는 대기업만 살리겠다는 것처럼 보인다. 4대강 살리기 사업은 사실 추진 근거 자체가 박약하다. 이미 국토해양부 발표로도 4대강의 수질이 점차 개선되고 있다고 하는데도 악화되어서 정비해야한다는 것은 정책일관성에서 문제가 있다. 또한 퇴적물 때문에 하천바닥이 높아진다고 하지만, 감사원 자료를 보면 4대강 전역에서 퇴적보다는 세굴이 더 많이 이루어지고 있는 것으로 드러나고 있다(홍현호, 2009). 심지어 국회 예산결산위원장을 지낸 여당 국회의원 조차도 이 사업에 대해 “100% 국가 부채로 사업을 하면서 미래 산업을 키우고 지속가능한 고용창출을 하는 데 투입을 해도 모자라는 판인데 토목사업을 자꾸 확대하는 쪽으로만 가는 것이 굉장히 신경이 쓰인다......재해·재난방지와 관련된 부분들은 필요하지만 이것을 경제회복 조치의 일환으로 생각하든가, 차제에 주변까지 다 개발해 리조트나 만들어본다는 식으로 자꾸 확대하는 것은 맞지 않다”고 언급하기도 하였다(경향신문, 2009. 6.12).

뿐만 아니라 4대강 사업은 상당히 보수적인 법학자가 보기에도 실정법을 위반한 위법적 사업이라고 비판받는 사업이다. 4대강 사업은 크게 국가재정법, 하천법, 환경정책기본법을 위반한 사업이다. 첫째, 국가재정법에 의하면 국책사업을 추진하기 위한 사전타당성 조사를 시행해야 함에도 불구하고, ‘재해예방에 관한 사업’이라는 이유로 대부분의 타당성 검토를 생략하였다. 4대강 사업은 물부족을 해결하고, 하천변을 개발하여 수익을 창출하는 목적도 있으며, 본류에 보(실제는 댐)을 세우면 수질이 악화되고 홍수시 피해가 증가할 수 있으며, 이로 인해 지하수위가 상승하여 농지침수 등 재해를 유발한다는 견해가 대부분의 수자원전문가의 견해임에도 불구하고 이러한 사업을 ‘재해예방을 위한 사업’이라는 명분으로 사전타당성조사를 하지 않았다는 것은 ‘어불성설’이라는 것이다. 둘째, 최근 개정된 하천법 1조는 하천법의 목적이 “하천을 자연친화적으로 정비 보전하는 것”이라고 명시하였는데, 본류에 보를 주렁주렁 매다는 4대강 사업은 바로 이 1조를 위반한 것이며, “하천관리에 필요한 중요한 사항을 심의”(하천법 87조 1항)해야 하는 중앙하천관리위원회는 ‘4대강 종합정비계획’을 구경하지도 못한채 각 분과위원회가 해당 유역에 관한 것만 ‘주마간산(走馬看山)’식으로 다루었는데, 이는 하천법 87조를 위반한 것이다. 셋째, 환경정책기본법에 의하면 환경에 영향을 미치는 행정계획과 개발사업을 시행하기 전에 사전환경성검토를 거치도록 하고 있으며(제25조), 하천법에 관해서는 하천기본계획을 수립하거나 변경하는 경우에 이를 시행하도록 하고 있다(시행령 별표). 단일한 하천기본계획을 변경하는 경우에 사전환경성검토를 해야 한다면 여러 하천 본류에 보를 세우는 4대강 종합계획 자체에 대한 사전환경성 검토를 하는 것이 순리이다. 정부는 하천기본계획을 수정하는 과정에서 사전환경성검토를 하였다고 하나 소정의 절차를 거쳤는지, 대안설정과 분석을 철저히 수행했는지에 대해 의구심이 크다(이상돈, 2009.10.6).

심지어 국회 예산결산위원장을 지낸 여당 국회의원 조차도 이 사업에 대해 “100% 국가 부채로 사업을 하면서 미래 산업을 키우고 지속가능한 고용창출을 하는 데 투입을 해도 모자라는 판인데 토목사업을 자꾸 확대하는 쪽으로만 가는 것이 굉장히 신경이 쓰인다......재해·재난방지와 관련된 부분들은 필요하지만 이것을 경제회복 조치의 일환으로 생각하든가, 차제에 주변까지 다 개발해 리조트나 만들어본다는 식으로 자꾸 확대하는 것은 맞지 않다”고 언급하기도 하였다(경향신문, 2009. 6.12).

또한 사업을 졸속으로 진행하다보니 4대강 유역의 문화재 조사도 4일 만에 마쳤다거나, 조사원 1인당 하루 평균 조사량도 6만 3,000여평에 이를 정도로 부실하게 진행되었다거나, 4대강 사업 보상비가 마스터플랜에서 제시된 숫자와 실측치와의 차이가 6배 정도나 크게 난다든지, 4대강 사업의 준설(총 5.7억 ㎥)에 필요한 진공흡입식 준설선(2000마력 이상)이 국내에 40-50대에 불과하다고 지적받는 등 국회 감사장에서 4대강 사업의 부실함은 거의 매일 도마에 오르내리고 있다(국민일보, 2009.10.6, 한겨레, 2009.10.9).

또한 녹색기술에 대한 과도한 강조와 투자는 산업의 대외종속적 성격을 심화시킬 가능성도 내포하고 있다. 알려진 대로 우리나라 신재생에너지 기술개발 수준은 선진국에 비해 열악하다. 태양광, LED(Light Emitting Diode), CCS(Carbon Capture & Storage)등 9대 중점 그린에너지 기술분야에서 2007년 현재 생산, 18억불(GDP의 0.2%, 세계시장 점유율 1.4%), 수출 11억불, 고용 9천명에 이르는 수준으로 파악된다. 기술수준은 선진국 대비 50%∼85% 수준이고, 수입의존도는 매우 높아서(태양광 75%, 풍력 99.6%) 산업 초기 단계로 평가된다.

신재생에너지를 포함한 그린에너지 관련 기술수준이 외국에 견주어보아서 현재와 같이 열악한 상황에서는 선진국의 녹색뉴딜에서 예상하는 고용창출효과를 내기 어려울 것으로 보인다. 자연에 대한 의제적 포섭이 상당 부분 진행된 선진국에서는 녹색성장정책이 새로운 부문에 투자를 집중시켜서 신기술을 개발하고 이 신기술이 신산업을 형성하면서 환경친화적 경제성장과 함께 고용이 증가하는 이중배당(double dividend)이 가능하다는 연구결과들이 이미 존재한다(김승택, 2008). 그러나 한국과 같이 신재생에너지의 기술수준이 선진국에 비해 뒤떨어지는 경우에는, 이중배당 효과를 누리고자 하면, 무엇보다 신재생에너지 기술개발을 위한 연구와 확대(RD&D)에 집중해야 하고, 기술개발과 전문인력 양성, 관련분야로의 직업 이동활성화, 동기부여를 위한 현명한 정책수단의 개발, 민간자본의 적극적 참여를 유도해야 한다(김승택, 2009). 그러나 이러한 기준에 비춰볼 때, MB정부에서 추진하는 녹색전략은 실제로 일자리 창출보다는 기술 종속성을 강화시키고 민간자본의 호응도 적절하게 유도하지 못하고 있는 것으로 보인다. 즉, 부품 및 소재 수입의존도가 99.6%에 이르는 풍력발전에까지 재생에너지 투자를 집중하는 식으로 접근하면, 실질적인 고용창출이 나타나기 어렵다는 것이다(김승택, 2008).

또한, 온실가스 감축수단 관련해서도 배출세와 배출권거래 둘 중에 어느 것이 더 바람직한 가에 대해서도 연구가 필요하며 정치적 실현가능성도 진지하게 고민해야 한다(한진희, 김재훈, 2008). 기업들은 ‘저탄소녹색성장기본법(안)’에 나와 있는 총량제한 배출권 거래제도에 대해 강하게 반발하고 있기 때문이다. 따라서 어떤 감축체제(reduction system)를 갖출 지에 대해서 장기간의 심도 있는 연구와 광범위한 사회적 합의의 도출이 필요한데, 현재는 너무 급작스럽게 서두르고 있어서 우리 실정에 적합한 감축체제가 제대로 갖추어질 지 의문이다.

녹색성장을 위한 예산을 확보하기도 어려워 보이지만, 제대로 쓸 수 있는 계획도 아직 부족한 것 같다. 즉, ‘저탄소 녹색성장’을 위해 환경세로서 탄소세를 부과하고자 하지만, 세출에 대한 구체적인 계획은 현재 미흡한 실정이다. 우리나라 에너지 부문의 연간 총 보조금 규모를 보면 환경유해보조금이 연간 약 4조 8,697억원이며, 환경친화적인 보조금은 연간 약 4,208억원에 달한다(강만옥 등, 2007). 즉, 에너지 관련된 지출을 하면서 결과적으로는 환경에 유해한 부문에 돈을 더 쓴다는 것이다. 환경친화적인 세제개혁을 하려면 이러한 부분들을 고쳐 나가야 할 것이다. 예컨대 석유 위기와 기후변화 대응에 제대로 돈을 쓰고자 하려면 무엇보다 자전거와 같은 친환경적인 교통수단 확충을 위해 예산구조를 바꿔야 한다. 예컨대 우리나라의 자동차 도로 확충 및 개선과 관련된 예산(계획된 예산 포함)을 최근 몇 년간 집계해보면 대략 105조 3454억원 정도에 달한다. 이를 좀 더 자세히 살펴보면 고속도로(2000년-2005년)에 25조 1070억원, 국도확장(1998년-2005년)에 28조 6937억원, 국도대체우회사업(2000년-2006)에 19조 7447억원, 지방도로사업(2007년-2026년)에 25조원, 교통혼잡도로 개선사업(2006년부터)에 6조 8000억원이 사용되었거나 계획되었다. 반면 자전거 관련 예산은 1998년에서 2006년까지 총 약 4745억원이 사용되었을 뿐이다. 교통혼잡으로 인한 사회적 비용이 2005년도에는 GDP의 4.4%에 달했는데, 이는 일본 0.79%, 미국 0.65%, 영국 1.25%에 비해 턱없이 높은 수치라고 할 수 있다. ‘저탄소 녹색성장’ 전략이 현장에서 제대로 구현되려면 세출계획을 포함한 종합적이고 구체적인 녹색재정에 대한 청사진이 마련되어야 하는데, 현재까지는 그런 청사진이 마련된 것이 없다.

5) 원자력이 적절한 기후변화대응 기술인가?

원자력이 온실가스를 발생시키지 않기 때문에 기후변화대응에 적절하다는 주장은 일견 그럴 듯 해보이지만 실상은 그렇지 않다. 독일의 생태연구소의 1990년 연구에 의하면 원자력발전소의 건설과 폐기라는 전(全)과정을 고려하면 1kW의 전기를 생산하는데 54그램의 이산화탄소를 발생시키지만, 오히려 열병합발전은 이산화탄소 배출 감소에 효과가 있다고 한다. 왜냐하면 열효율이 80%가 넘는 열병합발전소에서 가정에 전기와 열을 공급하면 석유와 석탄을 대체하는 효과가 있기 때문에 화력발전의 효율을 높이는 것이 이산화탄소의 배출을 줄이는데 더 효과적이라고 한다.

그리고 석유 고갈에 의한 에너지 위기를 원자력이 모두 해결해줄 수도 없다. 현재 원자력은 발전부문에 주로 사용되는데, 발전부문에서 석유가 차지하는 비중은 불과 3.5%밖에 되지 않으며, 원자력 비중을 늘여도 실제 화석연료 사용량이 줄어들지 않는다. 이미 언급한 것처럼 제1차 국가에너지기본계획에 의하면 에너지의 석유 의존도를 2006년 43.4%에서2030년까지 33%로 줄이는 대신 신재생에너지를 2006년 2.4%에서 2030년 11%로 증가시키고 원자력 에너지 비중을 15.9%에서 27.8%로 늘인다는 것이 탈화석에너지화의 내용이다. 그런데 석유소비량을 계산해보면 ‘06년도의 전체 수요량 233.4백만TOE의 43.6%는 101.8백만TOE이고, 2020년 총수요 287.6백만TOE의 36.2%는 104.2백만TOE이며, 2030년 총수요 300.4백만TOE의 33%는 99.1백만TOE로 2020년까지의 실제 소비량은 ’06년에 비해 증가하고 2030년에 가서야 ‘06년 대비 2%인 2.7백만TOE 감소하는데 그친다. 이러한 추세는 석탄의 경우도 같아서 ’06년의 석탄 수요가 56.7백만TOE이고 2020년에 66.8백만TOE로 증가했다가 2030년에 가서 47.2백만TOE로 감소한다(김은경, 2009). 결국 원자력이 온실가스 배출의 주범인 화석연료를 대체하기는 어렵다는 것이다. 원자력 중심의 저탄소 녹색성장 전략이 기후변화 대응에 큰 도움이 되지 않는다는 점을 잘 보여주는 그래프가 아래의 <그림 2>이다. 이 그림은 2008년에 발표된 기후변화대응 종합기본계획에 포함된 이산화탄소 배출 장기 전망을 나타내는 그래프인데, 2030년까지 이산화탄소 배출의 감소가 나타나지 않는다. 결국 우리는 저탄소 녹색성장을 한 결과 2030년까지는 탄소배출량을 줄이지 못한다는 것이다(김은경, 2009).

원자력발전은 무엇보다도 방사성폐기물 문제라는 치명적인 문제를 안고 있다. 그동안 우리 사회에서 무려 19년이라는 긴세월을 사회적 갈등을 야기하면서 홍역을 치렀던 방사성폐기물 관리 문제는 사실 중저준위 방사성폐기물 문제였다. 가장 위험한 고준위방사성폐기물 즉, 사용후 핵연료는 원자력발전이 시작된 지 40년이 더 넘는 이 시점까지도 전세계 어떤 나라도 제대로 처리하지 못하고 있는 실정이다. 미국은 아직 처분장소를 확실하게 찾지 못하고 있고, 프랑스와 영국은 재처리시설이 있어서 여기서 나오는 액체폐기물과 원자력발전소에서 나오는 사용후 핵연료를 임시보관하고 있다. 독일에서는 그동안 사용후핵연료 최종처분장 후보지 몇 곳을 선정하여 지질조사를 해왔지만 지층의 안정성과 관련한 의문이 계속 제기되어 아직도 처분장을 결정하지 못하고 있다. 방사성폐기물 처분과 관련해서 가장 앞서 있다는 스웨덴도 사용후 핵연료는 임시저장소에서 냉각되고 있는 상황이며 최종처분장은 2020년 경에나 완성될 예정이라고 한다. 우리나라는 중저준위 방사성폐기물의 처분방식이나 입지를 결정하는데도 19년이라는 오랜 시간 동안 심한 진통을 겪었는데 사용후핵연료의 경우는 얼마나 더 큰 고통을 겪어야 할 것인가? 혹은 얼마나 큰 인센티브를 주고서 입지를 결정할 것인가? 이 문제에 대한 공론화는 어떻게 디자인되고 얼마나 투명하게 진해될 것인가? 그런데 이러한 중차대한 문제들이 있음에도 불구하고 원자력발전소를 더 확대하겠다는 것은, 이 정부는 정치적으로 국민들의 의사를 크게 고려할 필요성을 느끼지 못하고 있다는 반증이라고 해석할 수 밖에 없다.

원자력발전이 경제적이라고 하는 주장도 엄밀히 따지면 근거가 부족하다. 원자력발전이 경제성이 있는 것은 어디까지나 정부에서 건설비용이나 폐기비용을 보조할 경우에만 적합한 이야기이다. 정부의 보조가 없으면 신재생에너지와 마찬가지로 원자력 발전도 상업적 측면에서 경제성은 현저히 떨어진다. 영국에서는 원자력발전소를 민영화하려는 계획이 있었지만 민간기업들이 경제성이 없다는 이유로 구입을 꺼리는 바람에 무산되었고, 원자력발전이 전력의 70%를 공급하는 프랑스의 경우 국영프랑스전력공사는 약 350억달러(약 50조원)나 되는 부채에 시달리면서 정부의 보조를 끊임없이 받고 있다.

현재 제5차 전력수급기본계획에 의하면 2015년까지 추가로 14기의 원자력발전소를 건설하는데 드는 비용은 송배전망 건설비용을 제외하고도 약 28조원이 든다. 그리고 새롭게 발전소 입지를 찾기는 어려우므로 기존의 지역에 증설할 수 밖에 없는데, 이 경우 특정지역에 발전소가 몰려있어서 초고압송전선(765V)을 통해 대규모 수요처인 수도권으로 전기를 보내야 한다. 그러나 초고압송전선은 기존 송배전망 건설보다 훨씬 더 많은 비용(이 비용 포함시 35조원 정도 예상) 요구될 것이며 건설 과정에서 많은 사회적 갈등이 야기될 것으로 예상된다. ‘저탄소 녹색성장’ 전략에 의하면 원전에 의한 발전비중이 발전량기준으로 59%에 달하게 된다. 정부에서도 원전확대가 당분간 불가피한 선택이라고 하지만, 입지선정이나 공사과정에 소요되는 시간을 고려한다면 적어도 15년 정도가 소요될 텐데, 그때의 발전시장에도 이러한 특정 전원에 대한 의존이 경쟁력이 있을 것인가?

5. 결론

MB정부의 저탄소 녹색성장과 그린뉴딜정책은 기후변화대응이라는 타당하고도 적실한 과제를 떠맡았음에도 불구하고, 제시하고 있는 내용이나 추진방식을 보면 여전히 정치적 영향력을 행사하고 있는 ‘오래된 부문’(old sector)의 지배력에서 벗어나지 못하여 녹색전환과는 거리가 있어 보인다. 여전히 경제성장우선주의의 신화에서 벗어나지 못하고 있으며, 체제를 움직이는 동력만 바꾸고 취약한 체제 자체는 그대로 유지하겠다고 한다. 녹색을 이야기하면서도 하드웨어 중심의 대규모 토건사업을 하겠다고 하거나, 여러 가지 문제가 있는 원자력발전을 오히려 확대하려고 하는 것은 자가당착적이라고 할 수 있다. 그리고 국가의 역할을 최소화하려는 정치적 지향을 가진 정부가 오히려 국가의 역할을 극대화하려는 정책들을 제시하려고 하는 것도 자기모순적으로 보인다. 기후변화에 대한 대단히 기술지향적인 해결책들을 우선순위도 불분명한 채로 한꺼번에, 사회적 협의도 없이 쏟아내었으며, 이를 실제로 뒷받침할 수 있는 재정적 계획도 불투명하다. 저탄소 녹색성장전략의 근거라고 할 수 있는 기본법의 내용도 다른 기본법들(에너지기본법, 지소가능발전기본법)에 우선한다는, 법리상 맞지 않는 내용이 들어가 있다거나, 지나치게 상세한 내용들까지 다 들어가 있어서 기본법으로서 어울리지 않는 구성이라는 비판도 있다(함태성, 2009). 무엇보다 가장 큰 문제는 한 국가의 60년 장기 비전으로 수립되는 ‘저탄소 녹색성장’ 전략이 너무 급하게, 광범위한 의견 수렴 절차나 차분한 연구와 검토 없이 속도전의 형태로 추진되고 있다는 점이다.

기후변화라는 주제는 기존의 발전방식, 혹은 성장방식에 대해 근원적인 질문을 던지고 있기 때문에 단순히 성장 프로그램들을 바꾸고 에너지원을 교체하는 것에서 그쳐서는 안된다. 물론 에너지원을 교체하는 것 자체도 대단히 어려운 일이지만, 기후변화 대응은 더 나아가서 사회 모든 부문, 그리고 일반인들의 생활양식, 문화규범, 의식구조까지도 바꿔야 하는 일이다. 그러므로 우리에게 필요한 것은 녹색성장보다는 녹색전환이다. 녹색전환을 이루려면 긴호흡을 가지고 준비하면서 차근차근 준비해야지, 집권기간 안에 성과를 내기 위해 무리하게 추진해서는 안된다. 더군다나 이렇게 심각한 경제위기를 목전에 두고서 세금이 엄청나게 사용되는 정책들이 추진되는데 사회적인 공론화 작업이 없어서는 곤란하다. 지난 11월 17일에는 2020년 BAU대비 30%, 2005년 기준으로는 4% 온실가스 감축목표를 제시하였다. 이 목표치에 대해서는 여러 가지 의견이 존재하지만 그것보다 더 중요하게 지적해야 할 것은 정작 공론화 과정을 충분히 거치지 않았다는 것이고 이것이 실제로 국민들 각각의 생활에 어떤 영향을 주는 지에 대한 설명 과정 없이 선포되었다는 사실이다. ‘저탄소 녹색성장’ 전략을 추진하기 위해 국민들이 각각 얼마씩 더 부담해야 하는지 솔직하게 알리고 그래도 동의할 것인지 한번 물어보자. 그래서 많은 사람들이 동의하는 그런 방식으로 기후변화에 적극적으로 대응하는 것이 바람직하다. 이러한 접근을 우리는 ‘녹색전환을 위한 생태민주주의’기획이라고 이름붙일 수 있을 것이다.

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